El planeamiento ¿herramienta para la construcción de la ciudadanía?:

2do. Congreso Nacional sobre Problemáticas Sociales Contemporáneas

Facultad de Humanidades y Ciencias - Universidad Nacional del Litoral - 2003

El planeamiento ¿herramienta para la construcción de la ciudadanía?:
la experiencia de Guadalupe Estratégico.

Autores: Diego Adolfo VALIENTE (FADU/UNL), María Elena KESSLER (FICH/UNL), Julio TALIN (FADU/UNL), Ricardo SANTIAGO (FADU/UNL): diegoval@fadu.unl.edu.ar

Introducción.

A partir de la década de 1990, distintas ciudades del País, en la búsqueda de respuestas para sus problemáticas – urbano–ambientales, sociales, económicas, institucionales –desarrollaron experiencias de planificación[1] estratégica (inspiradas en el modelo español, no exento de aspectos críticos), que incluyeron la participación de organizaciones de la sociedad civil y la articulación con instancias gubernamentales nacionales o provinciales.

Muchas de estas experiencias, casi todas impulsadas desde los gobiernos locales, significaron esfuerzos de participación y organización social, expansión del espacio público no estatal y, en términos generales, avances en la construcción de ciudadanía y el fortalecimiento de la cultura democrática.

A pesar de ello, por diversas razones, la mayor parte de esos ensayos de planificación estratégica no consiguió sustentarse en el tiempo.

Sin embargo, la idea de la participación social como llave para resolver los diversos problemas que plantea la crisis en los medios urbanos parece haberse instalado en la sociedad, y haber contribuido para que esta modalidad de planificación aparezca en el imaginario colectivo como una herramienta válida para ese objetivo.

No obstante, salvo excepciones, las instancias estatales no parecen dispuestas a insistir en la promoción de la participación social en la gestión local, a pesar de la recurrencia a la misma en los discursos.

Así, se plantea una tensión efectiva entre las aspiraciones y reivindicaciones comunitarias – que ahora incluyen poner en práctica herramientas participativas concretas[2] – y la gestión estatal, que insiste en responder a las problemáticas y a las demandas con criterios centralizados y burocráticos.

Algunas de las preguntas que se plantean, entonces, son: ¿qué caminos de resolución de esta tensión se están dando desde la sociedad? ¿es posible valerse de herramientas de la planificación participativa para la resolución de la crisis desde la sociedad en ausencia del Estado? Si así fuera, ¿qué organización social es necesario construir para sustentarlas y cuáles son los modos en los que se construye?, ¿qué transformaciones concretas pueden verificarse a partir de esas prácticas? ¿ y qué aspectos críticos plantean con respecto a las prácticas de planificación estratégica que se han promovido?

En el contexto de la crisis argentina que se agudizó en el 2001, en Santa Fe, en el Barrio de Guadalupe, un grupo de vecinos – entre los cuales no estaban ausentes representantes de instituciones barriales – se congregó en torno a reivindicaciones sobre problemáticas puntuales. En poco tiempo, este grupo comenzó a desarrollar propuestas de transformación barrial – en principio, urbanísticas, luego, institucionales – y resolvió intentar una experiencia de planificación estratégica participativa, luego asesorada por la Universidad Nacional del Litoral, pasando a llamarse Guadalupe Estratégico.

El Barrio Guadalupe tiene una importante tradición asociativa que actúa como caja de resonancia de intereses, necesidades, valores y compromisos que los actores sociales asumen frente a la comunidad. La experiencia de Guadalupe Estratégico se caracteriza por estar sustentada en la tarea comunitaria, sin asistencia gubernamental. Ha desarrollado actividades con alto grado de participación – algunas de ellas, como la asistencia a afectados por las inundaciones del Río Salado, en articulación con organizaciones barriales surgidas al calor de la crisis de Diciembre del 2001, como la Asamblea Barrial y las Manzaneras Solidarias – y se proyecta como referencia para otros barrios en el contexto de la Ciudad.

Este trabajo rescata en forma sistemática la experiencia de Guadalupe Estratégico, desde el marco de la investigación participativa. En especial, se enfoca en el proceso de organización grupal y en los aprendizajes particulares que se dan durante la planificación, en los cambios en la percepción de las relaciones entre lo público y lo privado, así como en la construcción del capital social en términos de lazos de confianza, reciprocidad y cooperación.

Para esto se registra y se encuadra conceptualmente el proceso de organización social y de planificación que se está llevando a cabo.

Las metodologías de trabajo implementadas en campo tienen un carácter participativo que contempla los diversos aspectos – sociales, urbano–ambientales, político–institucionales y económicos – y se inscriben dentro de una perspectiva teórica y epistemológica sobre la construcción del conocimiento, y sobre la acción colectiva, que apunta a rescatar los saberes y valores existentes en la sociedad y articularlos con el conocimiento científico en el proceso de planificación.

Los autores forman parte del equipo de la Universidad Nacional del Litoral que presta asistencia técnica a Guadalupe Estratégico en el proceso de planificación participativa, en el marco de un Proyecto de Extensión de Interés Social.

Se inicia la exposición con una breve descripción del cuadro de las experiencias de la planificación estratégica de ciudades en la Argentina, y en la ciudad Santa Fe. A continuación, se exponen los principales aspectos conceptuales y metodológicos de la planificación estratégica de ciudades retomados en la experiencia de Guadalupe Estratégico. Luego se describe esta experiencia, comenzando por una breve revisión de las características urbanas del Barrio Guadalupe, para profundizar en los aspectos relacionados con el proceso grupal, desde sus inicios hasta la actualidad; para esto, se utilizan categorías analíticas de la psicología social. A continuación, se describen los procesos de trabajo colectivo desarrollados de acuerdo a los principios antes expuestos.

Dada la naturaleza de las cuestiones planteadas, se analizan también las posibilidades del proceso de Guadalupe Estratégico en cuanto a su posibilidad de constituirse, junto a otros actores que comparten el territorio, en un espacio de construcción de ciudadanía. Para esto, se articula este concepto a la definición de capital social y la problemática de la generación de redes asociativas, tanto horizontales como verticales.

Finalmente, se exponen las conclusiones del trabajo, que tratan de la relación entre las herramientas de la planificación estratégica utilizadas, el proceso de trabajo grupal y la construcción de ciudadanía.

Sobre las experiencias de planificación estratégica de ciudades en la Argentina.

A pesar de que una evaluación sistemática de las experiencias de planificación estratégica de ciudades en la Argentina justifica, por sí sola, un trabajo específico, es posible registrar algunos aspectos que son conocidos desde la experiencia profesional y académica, y que sirven para enmarcar las prácticas que se tratan de promover desde la iniciativa de Guadalupe Estratégico.

La planificación estratégica[3] de ciudades adquirió un fuerte impulso en la Argentina a partir del influjo de la experiencia española – en especial, barcelonesa – que tuvo dos frentes de expansión: los medios académicos y la consultoría de profesionales extranjeros y nacionales (éstos generalmente asociados con aquellos).[4]

Entre las experiencias más consolidadas a mediados de la década de 1990 se contaba a la ciudad de Córdoba, cuyo proceso de planificación abarcaba reformas profundas en diversos aspectos – administrativos, de gestión, económico–productivos, urbanos, ambientales, entre otros – que, en cierto sentido, también continuaban las reformas urbanas iniciadas a fines de la década de 1970 en esa ciudad.[5]

La experiencia cordobesa fue, tal vez, la que tuvo mayor influencia sobre varias ciudades. Los logros de las reformas fomentadas en Córdoba – en especial, en términos de la descentralización de la administración municipal, de la mejora en la calidad de los servicios prestados por el Municipio, y del impulso al desarrollo urbanístico[6] ­– entusiasmaron a municipios de diferentes extracciones políticas a intentar caminos similares. Se debe tener en cuenta que este proceso se dio en el marco ya conocido de las crisis de los gobiernos municipales en el contexto de las transformaciones en la estructura productiva nacional y en el Estado en la década de 1990. Tiempo después, a partir de la asunción del nuevo gobierno nacional en 2000, los cuadros técnicos y políticos que habían actuado en la Municipalidad de Córdoba impulsaron, desde el Ministerio del Interior de la Nación, el Plan Nacional de Modernización de los Gobiernos Locales, extendiendo la influencia de la experiencia cordobesa hacia todo el País.[7] Irónicamente, al mismo tiempo que esta experiencia de gestión adquiría rango de política nacional, el Plan Estratégico de Córdoba era desarticulado por el nuevo gobierno municipal, de extracción neo–conservadora.

Las primeras experiencias de planificación estratégica de ciudades, en los inicios de la década de 1990, impulsaron la labor de consultoría de especialistas nacionales que, al mismo tiempo, adquirieron una fuerte presencia en el medio académico. Esto contribuyó a renovar el debate alrededor del planeamiento urbano en un medio anestesiado por la persistencia de paradigmas de planificación urbana que habían hecho crisis desde mucho tiempo atrás.

Esto se dio en paralelo a la inclusión de contenidos de “gestión del desarrollo” en la formación de grado y post–grado dentro de las universidades. Parte de esta influencia académica se puede atribuir a la acción de organismos de cooperación internacional como de instituciones académicas, que aportaron técnicos a las diversas experiencias y respaldaron conceptualmente tanto el enfoque del problema del desarrollo basado en la cuestión local, como la inclusión de la participación social como un componente básico de la gestión municipal. [8]

Fue así que ciudades de diferentes tamaños, características e importancia, desde capitales provinciales hasta pequeñas localidades, impulsaron procesos llamados de “planificación estratégica” cuyos rasgos comunes eran un discurso sobre la necesidad de insertar a la ciudad en el contexto de la “globalización” y la convocatoria a sectores sociales locales para “convalidar” la iniciativa. [9]

Por diversas razones, la mayoría de estas iniciativas se frustraron. La experiencia recogida en la práctica profesional permite conjeturar sobre algunas de las causas para ello, útil a los solos fines de presentar este panorama. Así, dichas causas podrían encontrarse en que los mismos gobiernos locales que convocaban a participar no estaban finalmente dispuestos a sostener la participación en la definición de las políticas locales; en que los administradores que sucedían a los que iniciaron los procesos participativos decidían no continuarlos; en que el tipo de acciones de resolución estaban muy por encima de las posibilidades de acción de localidades cuya base económica había colapsado; o en que las urgencias de la crisis socio–económica y de las demandas políticas no permitieron que los procesos tuvieran el tiempo suficiente de maduración para poder traducir la participación social en términos de acciones concretas de transformación territorial. En no pocos casos, la participación social se contraponía a las prácticas clientelistas de la dirigencia política. A menudo, este tipo de procesos de planificación entraba en contradicción con las tradiciones asociativas comunitarias, o con las tradiciones profesionales de los equipos técnicos locales;[10] contradicciones que no pudieron ser siempre resueltas desde la apropiación de los principios y la adecuación de los métodos a las realidades particulares. A esto no fueron ajenas las características mismas del sistema de consultoría, con pautas temporales rígidas para la obtención de resultados que, aliadas a las urgencias políticas, no permitían el desarrollo de los procesos de organización y articulación social que implicaban los principios de planificación participativa enunciados, llegando a resultados forzados o, simplemente, prefabricados, que no necesariamente contenían o expresaban a las realidades locales.

Finalmente, la eclosión de la crisis económica y social contribuyó para que muchas de estas iniciativas, como tantas otras, pasaran a un último plano entre las prioridades de los gobiernos locales y, por último, a su desatención cercana al abandono definitivo. [11]

En los últimos años, ya pasados los impulsos de la experiencia española y verificada la insuficiencia de las traslaciones lineales de la misma a nuestras realidades urbanas, la idea de la planificación estratégica de ciudades comenzó a ser cuestionada, o directamente abandonada, desde los mismos ámbitos desde los cuales se la promovía hasta poco tiempo atrás. Cierto “pragmatismo” ha impregnado a la elaboración teórica en los medios académicos sobre la gestión urbana, aludiendo tanto a las críticas a la posibilidad de operar sobre la totalidad (noción necesaria para las acciones de planificación), como a las necesidades de resolver la crisis social desde la urgencia por el sustento de las familias empobrecidas.[12]

Finalizada en forma abrupta la experiencia cordobesa, en su lugar de origen y en su intento de proyección nacional, sólo Rosario y Buenos Aires continúan con procesos de planificación estratégica de grandes ciudades que puedan mostrar continuidad y resultados concretos. Otras experiencias en ciudades de menor porte también han tenido continuidad. Pero, de cualquier modo, parecen tratarse de excepciones en un proceso que ha dejado más interrogantes que certezas acerca de lo que puede aportar esta modalidad de planificación a la construcción efectiva de ciudadanía y al desarrollo socialmente equitativo de los núcleos urbanos.

Sin embargo, la idea de la participación social como llave para resolver los diversos problemas que plantea la crisis en los medios urbanos parece haberse instalado en la sociedad, y haber contribuido para que esta modalidad de planificación aparezca en el imaginario colectivo como una herramienta válida para ese objetivo.

Esta identificación también ha sido fomentada desde el poder político, que alude ahora a distintas modalidades de la participación social en las cuestiones locales – desde el presupuesto participativo, que cobró notoriedad a partir de la experiencia brasileña, hasta la descentralización municipal ­– y usando también en forma indiscriminada el término “estratégico” para calificar a cada acción de gobierno, por puntual que sea.

No obstante, salvo excepciones, las instancias estatales no parecen dispuestas a insistir en forma efectiva en la promoción de la participación social en la gestión local, a pesar de que la participación social en las cuestiones locales se ha convertido en un tópico común en los discursos políticos.

En este sentido, el caso del Plan Estratégico de Santa Fe es ilustrativo, y plantea el contexto de la experiencia objeto del presente trabajo.

La experiencia del Plan Estratégico de Santa Fe.

La ciudad de Santa Fe no escapó a las consecuencias de la adopción del modelo neo–conservador impuesto al país a partir de la década de 1970 y profundizado en la década de 1990. En la Ciudad y en su área de influencia se vieron profundizadas las consecuencias inmediatas de ese modelo en la crisis económica y en la desindustrialización, en el marcado incremento de la tasa de desocupación y en la profundización de la “ciudad dual”, con la ampliación de las áreas de la pobreza.

Al mismo tiempo, la transferencia de responsabilidades del Gobierno Nacional hacia los gobiernos locales – la que, en apariencia, tenía la ventaja de acercar la toma de decisiones a las demandas de la comunidad, y posibilitar su identificación correcta y su manejo integral, así como promover la participación comunitaria para concertar intereses heterogéneos – estuvo sumamente condicionada por la escasez de recursos para dar respuestas a las demandas y, especialmente, por la escasa capacidad para incidir en la estructura y en la dinámica económica vigentes.

En el caso de la Ciudad de Santa Fe, el gobierno local ensayó, en forma tardía, propuestas de participación que aportaran respuestas para las problemáticas de una gestión local que mostró deficiencias en su capacidad de conducir un proceso marcado por las contradicciones entre las demandas locales y las respuestas constreñidas por la política neo–conservadora. Esta experiencia de planificación estratégica tuvo, hasta ahora, tres etapas, marcadas por la discontinuidad de las acciones promovidas y de las estructuras organizadas para llevarla adelante.

La idea de la formulación de un plan estratégico de desarrollo para la Ciudad fue impulsada por la gestión municipal que se inició en 1996. Así, las primeras acciones tuvieron su comienzo a través de la implementación de talleres de discusión temática. Estos talleres tuvieron, tanto por parte de la comunidad en general como de las organizaciones invitadas, un importante apoyo, a pesar de la escasa credibilidad social en los procesos participativos. Esto puso en evidencia un real interés por la discusión, con propuestas de temas fundados en demandas comunitarias y sectoriales de interés común. Sin embargo, esta iniciativa se diluiría prontamente, planteando interrogantes con respecto a las causas de su fracaso.

En el 2001, ya con una nueva gestión municipal, se reavivó el intento de planificación estratégica y participativa. Así, a partir de experiencia de muchos de los que formaron parte del primer intento, se anunció el relanzamiento del Plan Estratégico “Santa Fe Siglo XXI”. Capitalizando la experiencia anterior, esta vez la responsabilidad por la formulación del Plan recayó en un equipo técnico constituido por personal estable del Municipio y por profesionales de diversas especialidades contratados a tal fin. Al mismo tiempo se conformó un Consejo Promotor constituido por entidades intermedias y organizaciones no gubernamentales reconocidas en el medio, por autoridades provinciales y municipales, el Obispado, las universidades, los colegios de profesionales, las cámaras empresarias y comerciales, entre otros. Tiempo después – luego de sistematizar y publicar el “Documento Pre–Diagnóstico” (SANTA FE, 2001), y de desarrollar una ronda talleres públicos participativos – el Plan Estratégico de Santa Fe entró nuevamente en un intervalo: los profesionales del equipo técnico no vieron renovados sus contratos, el Plan desapareció de los discursos y de las prioridades oficiales, y las tareas iniciadas fueron interrumpidas.

La última etapa del Plan Estratégico de Santa Fe, la actual, comenzó en el 2002 con un nuevo “relanzamiento”, para lo cual se terminó de sistematizar el “Documento Diagnóstico: Santa Fe Siglo XXI” (SANTA FE, 2002), previa consulta por escrito a las instituciones participantes en las actividades anteriores, el cual se presentó en acto público. También se contrató un nuevo coordinador para el Plan, un profesional local con vasta experiencia en el planeamiento urbano tradicional. Sin embargo, no se asignaron otros recursos al Plan.

En función de sus resultados, se puede apuntar que en su primera etapa, el proceso de planificación estratégica en Santa Fe tuvo tres falencias. La primera, desde su origen, en la falta de una visión crítica, teórica y operativa, de la estructura metodológica de la planificación global de la Ciudad. La segunda, la inexistencia de un procedimiento que respondiera en términos metodológicos a la formulación de un plan estratégico participativo. La tercera fue la definición de las estrategias de ordenamiento del crecimiento de la ciudad en relación con sus rasgos estructurales. La falta de un enfoque crítico - en parte, atribuible a carencias internas – determinó la persistencia de una visión de la Ciudad con limitaciones para asumir la complejidad socio–urbana desde un enfoque interdisciplinario que permita lograr la debida articulación entre el abordaje técnico y la participación comunitaria. La ausencia de un enfoque crítico sobre la planificación de la Ciudad estaba enlazada con la carencia de un proceso que respondiera, en lo conceptual y en lo metodológico, a las características de la planificación estratégica participativa. En consonancia con lo anterior, se mantuvo indefinida la escala territorial del campo de actuación de la planificación, así como el horizonte temporal para las acciones efectivas (programas y proyectos). Esto implicó la indefinición conceptual acerca de cuestiones centrales, tales como el rol que cumple la Ciudad en la región en la que se inserta (lo que implicaría también una definición conceptual de la región y de sus núcleos urbanos).

Algunos de estos aspectos podrían haber sido corregidos en la segunda etapa, cuando se formó un equipo técnico y se comenzó a implementar algunas acciones usuales de planificación estratégica, como la redacción de un Pre Diagnóstico y la organización de talleres participativos.[13] También allí se realizaron otros pasos destinados a dar contenidos participativos al Plan: entrevistas con referentes institucionales, cuestionarios a diversas organizaciones públicas y privadas, talleres temáticos y trabajo de gabinete para el procesamiento de la información. Como en otros casos, en el Documento Pre Diagnóstico se afirman las ventajas de la propuesta metodológica de participación y, a manera de grandes enunciados, se identifica al “nuevo rol del estado municipal” para “ubicarse en sintonía con estas nuevas demandas”.[14] Sin embargo, tal como fue dicho, esta etapa tampoco tuvo continuidad.

La tercera etapa prácticamente no tuvo otra actividad que la compaginación de la producción anterior del equipo técnico de las colaboraciones en el texto del Documento Diagnóstico “Santa Fe Siglo XXI” y su presentación oficial. De cualquier modo, se trasluce en él una cierta visión cercana a lo simplista sobre el fenómeno analizado, sin un enfoque más crítico y totalizador.[15]

En la actualidad, el Plan Estratégico de Santa Fe está suspendido en la práctica. No se desarrollan actividades ni se ha retomado la herramienta para rediscutir los rumbos de la ciudad, oportunidad reclamada desde varios sectores luego de la catástrofe de las inundaciones del río Salado. Las decisiones sobre la planificación de la Ciudad posteriores a la catástrofe – sin incursionar en la evaluación de sus méritos técnicos – no tomaron al Plan Estratégico como espacio de articulación de las visiones y demandas sociales acerca del espacio urbano, sino que se produjeron directa y centralizadamente desde la administración municipal. Por otro lado, no se han promovido consultas ni elaborado propuestas, ni se ha constituido al Consejo Promotor del Plan. Se trata de una estructura existente sólo en el papel, pero no como espacio concreto de planificación de la Ciudad.

A su vez, también es necesario registrar, como una limitación importante en todo el proceso del Plan Estratégico de Santa Fe, la inexistencia de un asesoramiento externo especializado, que aportara el necesario apoyo conceptual y metodológico.[16] Esta instancia de asesoramiento hubiera contribuido a establecer una mirada crítica sobre el proceso que, al mismo tiempo, sea sentida como imparcial por los actores involucrados. Sobre todo, si se considera que, finalmente, los técnicos y profesionales contratados no parecieran haber tenido injerencia real en las decisiones políticas sobre el transcurso del Plan.

Por esto, el elemento determinante a registrar es la ausencia de convicción de quienes impulsaron la iniciativa con el mismo proceso que habían promovido. Así, se dio prioridad a producir un “gesto”, una señal política “contemporánea”, pero sin apartarse de los paradigmas de la planificación tradicional, sin hacer efectiva la apertura de un debate que permitiera discutir en forma participativa aspectos de fondo tales como el desarrollo o las cuestiones ambientales. [17] La idea de que todo se remitía a una simple actualización o modificación de las normativas vigentes no logró develar las reales necesidades de los actores participantes invitados. Y el proceso fue marcado por la convocatoria a participar sólo para reafirmar planteos definidos en otros ámbitos.

Para los actores sociales externos a la política institucional, esto ha hecho perder legitimidad al proceso, profundizando las contradicciones entre valores y principios generales, por un lado, y las prácticas políticas y administrativas, por el otro.

Así, se puede afirmar que la parálisis actual del Plan Estratégico de Santa Fe responde a la escasa voluntad política, o la debilidad, para llevar adelante dos procesos: la construcción de un proceso de participación que involucre a los distintos actores sociales en la definición del desarrollo urbano de la Ciudad, y la reforma en la gestión urbana que trascienda al modelo burocrático–administrativo que, hasta el presente, caracteriza a la gestión de la Municipalidad de Santa Fe.

Fundamentos de la planificación estratégica retomados en Guadalupe Estratégico.

Los aspectos conceptuales de la planificación estratégica retomados en la experiencia de Guadalupe Estratégico se remiten, en especial, a la concepción de la planificación como acción de transformación y como acción colectiva fundada en valores, a los modos de construir el conocimiento en el proceso de planificación, y a la consideración del entorno de la acción como parte del diseño de la misma. Los tres aspectos están vinculados entre sí.

La concepción de la planificación como acción transformadora implica orientar el proceso hacia la definición de objetivos de transformación realizables en plazos racionales por el grupo que planifica. Al mismo tiempo, se reconocen a los objetivos como definidos por un conjunto de actores sociales, los cuales deberán elaborar su acción colectiva en pos de alcanzarlos. En este sentido, la planificación estratégica se convierte en participativa, pues depende, tanto para la definición de los objetivos de transformación como para las acciones que hagan posible realizarlos, de la capacidad grupal de reunirse alrededor de un conjunto de valores y visiones comunes sobre la realidad. Esto no es un proceso lineal, sino que implica un conjunto de aprendizajes conscientes alrededor de las diferencias y coincidencias que se ponen en juego en la acción colectiva.

Al mismo tiempo, se entiende que la definición de los objetivos de transformación estará en función de la evaluación que los actores hagan de la realidad, y que esta evaluación no contiene sólo elementos objetivos sino que, sobre todo, se realiza en base a elementos subjetivos: aspiraciones, experiencias, valoraciones y percepciones personales. Así, la construcción grupal de una visión sobre la realidad, sobre el entorno, tiene como base a un proceso inter–subjetivo. Esto termina por configurar una imagen de la situación que es compleja y determina la dificultad para recomponerla en términos asequibles por todos los actores que planifican. Por lo cual una evaluación hecha sólo desde la mirada de una o varias disciplinas científicas siempre contendrá “una faceta” de una realidad cuya percepción por parte de los actores que están inmersos en ella puede no ser coincidente y, en definitiva, derivar en la falta de identificación de esos actores con los objetivos propuestos para la planificación. Se trata, entonces, no de imponer una visión sobre otra, sino de articular el conocimiento científicamente producido con el conocimiento producido desde la sociedad. Para promover este proceso se estructuran los procedimientos y se desarrollan las técnicas de participación.

Al mismo tiempo, la concepción de la planificación como acción colectiva vinculada a los valores y a los procesos sociales de construcción del conocimiento define el rol de los técnicos externos como asistencia a un proceso en el cual son operadores participantes, pero que no dirigen. Por lo cual el proceso de planificación no descansa en el equipo técnico externo, sino en la capacidad y dinámica del grupo que asume la tarea.

Finalmente, la estrategia en la planificación implica también el reconocimiento del entorno en el que se quiere desarrollar la acción. Sobre todo, reconocer la existencia de actores externos, cuyos intereses pueden hacerlos posicionarse a favor o en contra de los objetivos propuestos. Esto significa que la acción estratégicamente delineada debe tener en cuenta la capacidad de incidir sobre el accionar de otros actores, o de ser afectado por éstos, lo cual requiere identificar los conflictos y coincidencias, a fin de definir acuerdos alrededor de objetivos y acciones, como también criterios para operar en condiciones adversas. Así, la acción estratégicamente delineada se basará en generar o ampliar las condiciones de gobernabilidad sobre los acontecimientos. Se entiende por gobernabilidad a la capacidad de ejercer una transformación deliberada, orientada y efectiva sobre una cosa o acontecimiento. La gobernabilidad es diferente para cada actor o grupo de actores sociales; y se dice que “están fuera de su ámbito de gobernabilidad” de los acontecimientos o cosas que no pueden ser afectados en forma deliberada por su acción. Por lo cual, la planificación estratégica da importancia a la acción, opositora o cooperadora, de otros actores sociales presentes en el entorno, y al ámbito de gobernabilidad del grupo que impulsa la planificación.

La cuestión de los valores como base de la acción colectiva.

En el caso de Guadalupe, se decidió enfatizar al inicio de las actividades, y como condición previa al proceso de planificación, el tratamiento y la reflexión acerca de los valores colectivos que fundamentarían la acción. Esto se debió a la reflexión que se produjo hacia dentro del equipo de asistencia técnica sobre la consistencia de algunas acciones de planificación participativa en las que se había participado.

Los valores pueden ser entendidos como las motivaciones profundas que inspiran tanto los objetivos, como la praxis institucional (la articulación de la práctica y el concepto). Son los que dan sustento a la organización.

Podemos definir al valor como aquello que nos permite, frente a una disyuntiva, considerar a una alternativa como mejor o más deseable que otra.[18] En términos operativos, el concepto de valor está relacionado directamente con la orientación hacia una opción entre un conjunto de alternativas. El valor, si bien es sustentado por individuos, debe entenderse como un elemento social e históricamente determinado: por la misma definición adoptada, el valor supone la referencia a un contexto en el cual cobra sentido. Por esta razón, podemos considerar que los valores no son necesariamente permanentes, aunque sí sean persistentes. Lo que significa que los valores, en términos sociales e históricos, no son inmutables, sino que tienden a persistir por largo tiempo.

Llegar a un acuerdo sobre los valores que van a fundamentar la acción colectiva es crucial para todo intento de encarar acciones conjuntas. Si la planificación no se basa en un acuerdo inicial sobre los valores que animan al grupo, habrá una gran dificultad para estructurar los objetivos a cumplir, y tanto éstos como las acciones que se definan pueden correr el riesgo de perder sentido para algunos o para el conjunto de los miembros del grupo, haciendo que todo el plan fracase y, en último término, poniendo en riesgo a toda la iniciativa.

La relevancia de los valores, en última instancia, reside en que los mismos definen los compromisos que asumirán los miembros del grupo y, en último término, determinan el rumbo de la iniciativa misma.

El tratamiento de los valores como base para la acción colectiva es una cuestión no siempre presente en las prácticas de planificación. Ni siquiera se encuentra a menudo en los procesos de planificación participativa a los cuales se ha hecho aquí referencia. Esto puede deberse, en principio, a dos razones. Una de ellas es el resabio de la centralización de la acción que comporta la presencia del Estado en los procesos de planificación participativa. En la mayor parte de los casos, la iniciativa estatal presupone la asunción de valores colectivos relacionados con el interés general. Esto no es así dado que el Estado expresa en sí mismo las relaciones de poder, hegemonías y conflictos que se dan al interior del colectivo social. Por lo cual los procesos de planificación estratégica participativa siempre expresan, en algún momento de su desarrollo, estas contradicciones de valores e intereses existentes en la sociedad; y su resolución no ha dejado de ser conflictiva.[19] La otra razón podría hallarse en las incomodidades políticas y metodológicas que implica discutir aspectos tan subjetivos y, al mismo tiempo, tan cruciales, en el ámbito colectivo de un plan estratégico, lo que requiere de tiempo, de reflexión y de capacidad de auto–cuestionamiento.

Aspectos del método.

El método de trabajo implementado en Guadalupe Estratégico ha retomado algunos elementos usuales de la planificación estratégica de ciudades, a saber:

- la división de la tarea de planificación en tres instancias o momentos, cada uno de ellos con aspectos particulares en sí: la elaboración de un diagnóstico sobre el territorio; la elaboración de la propuesta de acción, esto es, del plan; y la implementación o ejecución del plan;

- la articulación entre el conocimiento sistemático sobre el territorio con las visiones e interpretaciones que provienen de los distintos actores sociales;

- la instrumentación de instancias de convalidación pública de las acciones, como modo de resolver esa articulación hacia el interior del proceso de planeamiento;

- la organización de los trabajos alrededor de dos grupos pertenecientes a los actores que promueven la planificación estratégica participativa: un grupo coordinador y un equipo técnico, encargados de la elaboración e implementación del proceso de planificación;

- el carácter de asistencia técnica de la tarea del equipo externo, en este caso, la Universidad Nacional del Litoral.

A su vez, los distintos momentos del proceso de planificación participativa tienen diversas etapas, las cuales varían según los autores que sean consultados.

En la mayor parte de los casos, el momento “diagnóstico” parte de la elaboración de un documento de "pre–diagnóstico técnico” sobre el territorio, esto es, un documento que resume los aspectos relevantes e identifica y caracteriza las problemáticas particulares del territorio sobre el cual se pretende actuar. Este documento servirá de base para las acciones de convalidación pública y de elaboración de un “diagnóstico consensuado” o un “estado de situación”, esto es, un relato sobre el territorio que contenga tanto los aspectos definidos desde el conocimiento técnico, como las visiones que operan en el conjunto social que habita el territorio. La elaboración de ese documento “pre–diagnóstico” se deja a cargo del equipo técnico “local”, con asistencia del equipo técnico externo.

La elaboración de la propuesta tiene momentos analíticos y momentos propositivos. Básicamente, se trata de la definición de objetivos generales para el plan, de la definición de objetivos sectoriales, y de la determinación de estrategias para alcanzarlos, las cuales dan la forma final del plan, con sus programas y proyectos. En este proceso toma importancia la identificación de las potencialidades internas y del entorno, así como la elaboración de escenarios, como herramienta para prever los contextos futuros de la acción. Para todo esto se ha desarrollado un verdadero arsenal técnico que abarca desde la identificación y jerarquización de problemas y objetivos, hasta diversas modalidades de elaboración de escenarios, pasando por la (ahora famosa) matriz DAFO.[20] Por lo general, en relación a las ciudades, se ha tratado de estructurar las acciones alrededor de “ejes”, algunas veces organizados en función de objetivos – constituyendo programas – otras, alrededor de áreas temáticas (entre las más usuales: ambiente, desarrollo económico, desarrollo social, desarrollo urbano y reforma administrativa).

Finalmente, la implementación del Plan también tiene sus diversas etapas y componentes. La mayoría de ellas depende de la escala de los objetivos a alcanzar, de la posibilidad de hacerlo en el largo o en el corto plazo, de las tareas requeridas, de la necesidad de alcanzar objetivos intermedios que hagan posible alcanzar los objetivos más importantes y, last but not least, de la disponibilidad de recursos materiales y humanos.

Un aspecto relevante de la implementación lo constituye el monitoreo de la acción, lo cual permitirá que, en caso necesario, se pueda definir nuevamente el curso de las acciones. El sistema de monitoreo se define con anterioridad, pues está en directa relación con la estrategia definida y con los objetivos perseguidos.

La Asistencia Técnica en el proceso de Guadalupe Estratégico.

El trabajo con el grupo promotor tuvo tres objetivos iniciales: promover la organización del grupo, capacitar a sus integrantes en los fundamentos de la planificación y de la planificación participativa, y organizar las tareas previas al desarrollo de los talleres participativos.

Luego de esos talleres, el trabajo se centró en la elaboración de lo producido en los talleres en términos de propuestas, la organización grupal y el acompañamiento en las actividades promovidas por el grupo.

Importa aquí destacar que el método de trabajo elegido por la asistencia técnica no ha sido la imposición de un modelo organizacional, sino el apoyo conceptual en la auto–evaluación del grupo y en la definición de criterios y toma de decisiones con respecto a dicha cuestión.

Al inicio de las tareas, el grupo manifestaba la necesidad de darse un encuadre legal como paso necesario para su conformación. Así, una de sus preocupaciones era la obtención de una personería jurídica, la que se juzgaba como necesaria para promover articulaciones con otras instituciones, y se había avanzado en la elaboración de un estatuto interno.

Desde el principio, la observación de la asistencia técnica fue que la organización grupal precede, como proceso temporal, a la definición de su forma jurídica. La experiencia ha indicado que adelantar las estructuras jurídicas a los procesos de conformación grupal sólo consigue establecer espacios vaciados de contenidos sociales y participativos – los consabidos “sellos de goma”– que, en definitiva, terminan por convertirse en ámbitos de conflicto antes que de acción. Esto lleva rápidamente al fracaso de las iniciativas y a dejar una estela de instituciones, inexistentes en la práctica, con representaciones falsas de la sociedad civil.

Estas observaciones no fueron aceptadas por todos los miembros del grupo, pero el transcurrir de los acontecimientos mostró que no estaban alejadas de la previsión del proceso grupal. Los intentos de generar estatutos chocaron con la propia inconsistencia de las reglas propuestas cuando se las confrontaba con preguntas simples como “¿quién tiene derecho a constituir Guadalupe Estratégico?” o “¿cómo se tomarán las decisiones?”.[21] Fue en este proceso de discusión que el grupo asumió la necesidad de elaborar en el nivel interno los aspectos básicos – valores, identidad, misión, objetivos – antes de darse una estructura institucional determinada.

Una vez resuelta (aunque provisoriamente, para algunos integrantes) la dicotomía organización grupal–forma jurídica, se aconsejó al grupo adoptar la conformación interna de un equipo técnico – cuyas tareas ya venían siendo asumidas por tres estudiantes avanzados de la carrera de Arquitectura y Urbanismo de la FADU-UNL, quienes participaban de Guadalupe Estratégico desde el inicio– y de un grupo coordinador.

Luego de las acciones comunitarias posteriores a los talleres, y de las tareas asumidas en la emergencia hídrica, se ha hecho necesario reorganizar a Guadalupe Estratégico. Esto, en virtud de los cambios en la conformación grupal y en los roles asumidos por los integrantes, y por un estancamiento en el proceso de planificación producido por la dispersión de las acciones.

Esta dispersión en las acciones ha llevado a la asistencia técnica a insistir en la necesidad de afianzar los mecanismos internos, generando instancias orgánicas de información y decisión. Así, se propuso definir un grupo coordinador integrado por los participantes más respetados por el grupo y por la comunidad que, a su vez, tuvieran el mayor compromiso con la iniciativa. Esto, como paso previo a la reanudación de las actividades, que suponen la continuidad en la definición participativa de los objetivos y acciones a implementar. Al momento de la elaboración de este trabajo, se han definido los integrantes de este grupo coordinador, y éste está elaborando un plan de trabajo para el resto del año.

La experiencia de Guadalupe Estratégico.

Comenzando por una breve caracterización del Barrio Guadalupe, a modo de contexto territorial concreto, se abordan ahora los aspectos relacionados con la conformación de Guadalupe Estratégico y con el camino transitado por el Grupo Promotor. Se pretende registrar y comprender los procesos grupales construidos alrededor de las demandas, ideas y propuestas de transformación en el contexto comunitario. Se retoman conceptos de la psicología social de Enrique Pichon–Riviére a fin de encuadrar la visión de las dinámicas grupales, tanto en relación a los roles de los miembros del grupo como a las distintas etapas en el desarrollo del mismo.

Características actuales del Barrio Guadalupe[22]

El barrio de Guadalupe se localiza en la zona Norte-Noreste de la Ciudad de Santa Fe. Abarca alrededor de 11,7 Km2 de los 467 Km2 del Municipio y, según datos del IPEC, en el año 1991 tenía alrededor de 29.250 habitantes, que representaban el 8,4% de los casi 350.000 habitantes de la ciudad. [23]

La estructura social de Guadalupe estuvo históricamente identificada con los sectores medios y altos de la ciudad. Sin embargo, en la actualidad representa a un conjunto heterogéneo tanto en sus aspectos socio-cultural como físico, abarcando una gran parte de la ciudad con sectores muy consolidados y otros en formación.

Los primeros son representados por los barrios que anidaron a clases trabajadoras y a los sectores medios y profesionales – localizados al centro y hacia el oeste del área considerada y que son los sectores sobre los cuales recae el peso de los ajustes estructurales y el cambio del modelo de producción en las dos últimas décadas, son los que se constituyen en sectores medios en transición, parte hacia el empobrecimiento, parte hacia los sectores más beneficiados. Este sector básicamente está constituido por profesionales, docentes, Pequeños y medianos empresarios, comerciantes.

También se destaca la consolidación de un enclave con un sector de altos ingresos que se ubica especialmente en el borde costero Noroeste, que si bien minoritario ha tenido históricamente un fuerte peso en la identidad barrial.

Al Norte de Guadalupe, crecen asentamientos de personas que podemos nombrar como “pobres estructurales”, excluidos del mercado de trabajo, de muy baja calificación o de suma precariedad, beneficiarios preferenciales de programas o políticas sociales de neto corte clientelar y asistencialista. Estos grupos ocupan áreas de fuerte deterioro ambiental, desprovistas de servicios e infraestructuras urbanas.[24]

El origen de Guadalupe Estratégico.

“Seis manzanas de Guadalupe lindantes al ferrocarril se anegaban; el problema generó inquietud entre los damnificados que, más allá de los reclamos, captaron el interés de organizaciones e instituciones barriales. Surgió, a partir de este problema casi doméstico – aunque no por eso menos grave – el interés por considerar al barrio de una manera más integral y, por qué no, apostar a su revalorización y transformación.” Así relata, con toda rigurosidad, la edición del domingo 24 de noviembre de 2002 del diario El Litoral los primeros pasos de Guadalupe Estratégico.

Ese interés por transformar al Barrio de modo integral impulsó la necesidad de proponer un proyecto que abarcara a todo Guadalupe y que apuntara a mejorar la calidad de vida. En un principio, este proyecto tuvo un carácter urbanístico, generado por la propuesta de tres estudiantes avanzados de la Carrera de Arquitectura de la FADU-UNL, quienes devendrían en el “equipo técnico” de la iniciativa. Luego, debido al interés y a la voluntad de participación de vecinos e instituciones barriales, se fue ampliando el universo de necesidades e intereses, y construyéndose la idea de trabajar colectivamente, desde una perspectiva más integral y abarcadora, que contemplara los distintos aspectos de la comunidad – ya no sólo urbanísticos, sino también sociales, económicos, institucionales, turísticos y ambientales.

Por influencia de los estudiantes y de uno de los promotores – quien, a la postre, asumiría el rol del liderazgo grupal – el grupo tomó la idea de desarrollar un plan estratégico, al punto de incorporarla para nombrarse a sí mismo como Guadalupe Estratégico

Para sustentar técnicamente esa iniciativa, y por solicitud de los estudiantes, Guadalupe Estratégico buscó la asistencia técnica de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Nacional del Litoral. Así, se formó un equipo compuesto por tres docentes, al cual se integraron los estudiantes que ya estaban participando de la iniciativa, y se acordó enmarcar a la asistencia técnica en un Proyecto de Extensión de Interés Social (PEIS). El acuerdo incluyó la participación de la Municipalidad de la Ciudad de Santa Fe la cual, al poco tiempo, devino en simbólica. [25]

A pesar de que la iniciativa contó nominalmente con el apoyo de la Municipalidad, y que se esperaba la participación activa de ésta en el proceso, el Municipio se ha mantenido al margen. Es así que, hasta el presente, la experiencia se sustenta por completo en la tarea comunitaria, sin asistencia gubernamental, lo cual constituye su carácter particular como proceso de planificación urbana.

Los objetivos que inspiran la experiencia de Guadalupe Estratégico son :

- Identificar y movilizar actores sociales comunitarios : ligados a la toma de decisiones político–institucionales; técnicos y profesionales (asistencia técnica);los actores barriales que aporten al desarrollo local.

- Consensuar acciones para el corto y mediano plazo que respondan a un proyecto integral para Guadalupe.

- Concertar intereses de actores diversos (públicos, privados y ciudadanos)

- Conformar una estructura organizativa, que garantice la articulación, coordinación de las acciones y la búsqueda de recursos tanto institucionales como económicos, que permita dar respuesta a necesidades e intereses consensuados en el marco de un desarrollo integral , inclusivo y sustentable.[26]

La Organización de Guadalupe Estratégico.

La organización del grupo de Guadalupe Estratégico es un proceso que está en curso. Hasta el momento, pueden definirse tres períodos en el proceso de organización grupal: el de conformación, desde la reunión de los primeros vecinos hasta la realización de los talleres públicos; el de afirmación, desde los talleres públicos hasta el fin de la emergencia hídrica en Santa Fe; y el de organización, que transcurre en la actualidad.

El proceso de conformación grupal se ha dado en paralelo al desarrollo de las tareas, como era de esperarse. En esto han tenido, naturalmente, incidencia las variaciones en la composición dadas por el alejamiento de algunos miembros del grupo inicial, y por la llegada de otros. Pero, en términos temporales, la afirmación de un grupo estable compuesto por alrededor de diez personas se hizo en paralelo al desarrollo de los talleres públicos participativos, durante el 2002.

Al principio, los roles y las tareas, así como los enfoques, no estaban establecidos o acordados. Esto trajo la necesidad de definirlos, especialmente después de la realización de los talleres públicos, a partir de los cuales Guadalupe Estratégico pasaba a tener entidad en el cuadro de organizaciones barriales.

Esta entidad adquirida en los talleres impulsó al grupo a establecer definiciones de roles, así como a relacionarse con otras organizaciones barriales y a tomar protagonismo en iniciativas comunitarias. La definición de roles estableció una figura de referencia, que representa a Guadalupe Estratégico hacia fuera, así como otros dos integrantes que asumieron también la representación grupal hacia la comunidad, pero dentro de un “perfil” personal más atenuado. La definición de estos roles fue, además, apurada por una serie de reportajes y apariciones públicas que los tuvieron como objeto que provocó la necesidad interna de representación en una figura que tuviera consenso, y externa, de establecer un discurso unificado hacia la comunidad.

Aspectos conceptuales de la conformación de grupos de trabajo.

Un grupo está constituido por un conjunto restringido de personas que interactúan compartiendo un espacio físico y temporal determinado. A través de la internalización recíproca se proponen, explícita o implícitamente, realizar una tarea. Es durante la este proceso que se produce un dinámico inter–juego de roles y la construcción de un “nosotros”. “La internalización recíproca o la mutua representación interna – sostiene Pichon–Riviére – es uno de los organizadores del grupo como estructura; deviene en un rasgo esencial y constitutivo del grupo, es un elemento instituyente del grupo, le otorga a esa multiplicidad de sujetos una unidad, una coherencia interna y una interdependencia, como rasgos característicos de toda estructura o sistema”.[27]

Así es como cada integrante que participa de una situación determinada, reconstruye dentro de sí (intra–subjetivamente) esa situación y empieza a encontrarse con el otro como objeto, como modelo o rival. Por cierto, esta dinámica interaccional es un proceso y tiene sus momentos de evolución y enriquecimiento, en relación con aprendizajes colectivos, intercambios y actitudes cooperantes; así como también atraviesa momentos de crisis, apatía e inmovilización.

Para que esta mutua representación interna se vaya construyendo, internalizando, es fundamental la tarea grupal como elemento ordenador, ya que implica que el grupo está habilitado para desarrollar proyectos, lo que consiste en la capacidad de planificación, de determinación de objetivos para el mediano plazo. Pero también hace explícitos los valores y da lugar a la generación de respuestas creativas, tanto a las necesidades e intereses compartidos por el grupo, como a las demandas de la comunidad.

Otro aspecto importante en el análisis de la dinámica grupal son los roles que los miembros desempeñan, como el aporte u obstáculo de los mismos a la construcción de una identidad colectiva. También, los aprendizajes que se van generando a partir del inter–juego, como la capacidad del grupo de ir diseñando espacios de articulación, en la dinámica interna y en su relación con el contexto a través de redes de cooperación y de intercambios.

El proceso Grupal de Guadalupe Estratégico.

Guadalupe Estratégico está constituido por un conjunto de personas con experiencia asociativa: desde político–partidarias y vecinalistas, hasta religiosas y de promoción social. Sus integrantes, todos ellos de clase media, están en una franja de edades que va desde los 40 a los 60 años. En su mayoría, participan activamente en instituciones con fuerte presencia en el Barrio, las cuales actúan como sus grupos de referencia[28]. Dentro de Guadalupe Estratégico, a su vez, asumen diversos roles, acorde a sus experiencias, capacidades y al reconocimiento social con el que cada uno cuenta que, en general, es anterior a la conformación de Guadalupe Estratégico.

En el grupo promotor de Guadalupe Estratégico participan representantes de algunas vecinales barriales – Central Guadalupe, Guadalupe Este, Coronel Dorrego – las cuales, a su vez, refieren a los distintos sectores sociales que fueron descriptos anteriormente.[29]

Siguiendo a Pichon–Riviére, en el inter–juego de roles algunos se destacan a modo de prototípicos: la figura del líder, la del portavoz y la del saboteador. Estos roles son más bien funcionales y no son fijos ya que, cuando llegan a estereotiparse, impiden el crecimiento y maduración del grupo.

El líder es aquel en el que se depositan los aspectos positivos de la tarea, como también se le reconocen aptitudes personales en relación a su representatividad social en el contexto, como a su experiencia anterior a la conformación del grupo.

El portavoz es quien, en un momento determinado, enuncia y denuncia el acontecer grupal. Es el que, a partir de una sensibilidad muy especial, se moviliza y se siente movilizado por los demás integrantes. Goza de un gran reconocimiento social y trabaja permanentemente por el entendimiento y la integración grupal.

El saboteador es quien, consciente o inconscientemente, asume el liderazgo de resistencia al cambio, se encarga de oponerse, obstruir proyectos, decisiones, ideas, a veces de una manera disimulada.

Uno de los miembros de Guadalupe Estratégico, como es de esperarse, juega un rol de liderazgo importante tanto en el nivel de la dinámica interna, como en relación a la presencia en la comunidad y en los medios locales de comunicación masiva. El sentido del término “liderazgo” se relaciona aquí con las situaciones, tareas y responsabilidades que se van asumiendo en las distintas instancias del acontecer grupal. Como éstos van rotando, y si bien en uno de los miembros se deposita la representación formal de Guadalupe Estratégico, emerge la presencia de figuras que, a la vez, inspiran confianza y reconocimiento grupal, ya sea por su participación en el grupo, sus aportes a la hora de reflexionar sobre valores o por las acciones que en nombre del grupo despliegan.

Otro miembro oficia generalmente como portavoz, y sus aportes al proceso grupal promueven la construcción de lazos de pertenencia, lo cual enriquece la identidad colectiva y el sentido del “nosotros” por sobre las diferencias individuales.

Cabe remarcar el itinerario de uno de sus miembros, el que pragmáticamente ha ido asumiendo lo que Pichon–Riviére llama “la adaptación activa a la realidad”[30] expresando, muchas veces a través de sus prácticas, algunos conceptos y valores que son declamados discursivamente: convivir con las diferencias, promover instancias participativas, asumir responsabilidades mediante mecanismos de negociación y consenso con sus pares (en referencia a la institución que representa).

En Guadalupe Estratégico se observa también el rol del “saboteador”, que se vale de argumentos que, en general, dejan al grupo sin posibilidad de impugnación. Si bien desde lo discursivo los miembros depositan en él aspectos negativos ya que generalmente desacuerda o levanta críticas sobre los mecanismos de funcionamiento del grupo, sobre su falta de organización, entre otros aspectos. Sin embargo, constituye una figura cuya presencia – más allá de sus ausencias, ya que su participación es fluctuante – opera en el imaginario grupal.

Es dable destacar que algunos de los desacuerdos del “saboteador” tienen que ver con un aspecto que el grupo aún no termina de instrumentar: la organización interna con una distribución específica de roles y tareas, y la conformación de mecanismos orgánicos de decisión para la priorización de tareas, la distribución de responsabilidades compartidas y la definición de cuestiones tales como, pro ejemplo, participar o no en situaciones comunitarias en las cuales se reclama la presencia de Guadalupe Estratégico. Esta carencia configura una contradicción ya que, al mismo tiempo, el grupo ha dado muestras de poder de convocatoria y de capacidad de trabajo en conjunto con otras organizaciones en la asistencia comunitaria durante la emergencia hídrica,[31] al participar activamente en la Junta de Seguridad de Guadalupe,[32] y al promover la pre–clasificación de residuos en el Barrio, entre otras actividades.

También existen en el grupo promotor algunos miembros que acompañan distintos cursos de acción y a veces constituyen díadas o tríadas, de acuerdo a la situación que se enfrente, contando con su presencia en los momentos que se decide llevar adelante acciones colectivas.

A su vez, ya que la mayoría de estos actores proviene de organizaciones de diverso tipo, también existe una conciencia acerca de que la fase organizativa de todo grupo implica acordar, evaluar experiencias y comportamientos de cada uno de los integrantes, poder tomar distancia de actitudes personales en relación a las experiencias que cada uno trae, enfrentarse con los problemas.[33] Así, es posible que la dificultad en consolidar un mecanismo de organización interna pueda responder al temor a formalizar liderazgos, y a hacer explícitos los conflictos de poder que en todo grupo humano existen; poniéndose en juego la toma de decisiones sobre acuerdos previos.

El proceso de planificación en Guadalupe Estratégico.

El proceso de planificación en Guadalupe Estratégico está en desarrollo, por lo cual los resultados aquí expuestos representan un momento de ese desarrollo. En esto, es necesario remarcar una vez más que el papel definido para la asistencia técnica no es conducir y llevar adelante los procesos de organización del grupo y de planificación estratégica, sino operar como orientación y guía teórico–metodológica.

Capacitación y acciones preparatorias.

Las acciones de capacitación del grupo promotor han estado orientadas a contribuir a la elaboración de los contenidos de las distintas etapas del proceso de planificación. Esta capacitación se ha implementado a través de la provisión de material teórico e informativo, así como de seminarios internos.

Sin embargo, en términos generales se ha tratado de colocar a la capacitación del grupo no como una actividad estrictamente separada del trabajo de organización grupal y de planificación, sino integrada al mismo. Así, se han aprovechado a las reuniones de trabajo y a las actividades para promover la reflexión y aportar conceptos que ayuden a comprender y encuadrar los acontecimientos y las situaciones.

Esto se fundamenta en el hecho de que se trabaja con personas que, en su mayoría, no tiene formación técnica específica ni, por otro lado, dedicación exclusiva a la iniciativa. Se trata, entonces, de modalizar un proceso de capacitación a las condiciones concretas de los actores sociales.

La elaboración del “Pre Diagnóstico”.

En este caso, existían documentos previos elaborados por los estudiantes avanzados de la carrera de Arquitectura y Urbanismo de la FADU-UNL. Sobre ese material se centró la asistencia técnica para la elaboración del “pre–diagnóstico”, a fin de que se trate de un documento que contenga rigurosidad en la información y sea accesible en su expresión, a fines de facilitar su divulgación entre los vecinos. Este documento se llama “Documento de Trabajo: Pre Diagnóstico del Barrio Guadalupe” (CAVALLERO et al., 2002).

La participación comunitaria y la convalidación de las acciones.

En Guadalupe Estratégico se ha asignado un rol central a dos instancias de convalidación y elaboración de las acciones: la instancia del grupo promotor inicial y la instancia comunitaria.

La instancia de participación comunitaria estuvo centrada, hasta el momento, en el desarrollo de talleres públicos participativos. Estos talleres se organizaron alrededor de cuatro grupos temáticos referentes a diferentes dimensiones de la realidad barrial: institucional, urbano-ambiental, social-cultural y económico-productivo. Se desarrollaron los tres primeros talleres, en dos jornadas de trabajo cada uno, durante los meses de octubre y noviembre de 2002. El último taller fue postergado, dado que la fecha de realización coincidió con otras actividades barriales e institucionales – como las celebraciones de fin de año escolares – que terminaron restándole asistencia. Luego, el período estival, la etapa de reorganización grupal y la emergencia por las inundaciones del río Salado han vuelto a postergar la realización de esta actividad.

Sin embargo, en los tres talleres desarrollados, la asistencia de la comunidad fue notoria[34], especialmente en el taller en el que se trataron los aspectos urbano-ambientales.

Al mismo tiempo, se debe registrar, no como dato menor, que la casi totalidad de la asistencia a los talleres fue compuesta por sectores medios. Los representantes de sectores sociales pobres del Barrio tuvieron pocas o puntuales participaciones.[35]

El trabajo en taller se basó en las técnicas de tormenta de ideas – a partir de consignas propuestas como modo de organizar los contenidos – y del uso de tarjetas de visualización, como método de normalización de la participación individual.

Los aspectos tratados en los talleres fueron cuatro:

- los valores comunitarios que sustenten la acción colectiva;

- los anhelos y aspiraciones con respecto al futuro barrial;

- la identificación de los problemas actuales en orden a ese futuro;

- la formulación de ideas de posibles acciones a implementar para superar esos problemas y alcanzar el futuro deseado.

Estos elementos tuvieron su tratamiento específico en los talleres, pero también fueron retomados en el trabajo con el grupo promotor y el equipo técnico.

La discusión sobre los valores comunitarios.

El tratamiento de los valores comunitarios y el acuerdo alrededor de los mismos fue desarrollado en los dos primeros talleres, con estrategias diferentes de implementación.

En primer lugar, en ambos talleres se presentó la importancia de la discusión de los valores para el proceso de planificación participativa, lo cual fue bien recibido por los asistentes.

En el primer taller, en el que hubo una asistencia moderada, se expusieron paneles con afirmaciones que contenían referencia a valores personales y comunitarios. Se pidió a los asistentes que los leyeran detenidamente y que reflexionaran acerca de si esas afirmaciones los representaban. Luego, se pidió que cada asistente escribiera en su tarjeta un valor que creyera fundamental para encarar un proceso de transformación de Guadalupe, y un compromiso derivado de ese valor.

En el segundo taller, se pidió a los asistentes que eligieran a un integrante de un hipotético gabinete municipal de una lista que contenía doce diferentes “candidatos”, los cuales sugerían diferentes valores y compromisos, algunos deseables en términos colectivos, otros, no, y otros cuya determinación dependía claramente de la posición ideológica del participante. La mención del “candidato” debía acompañarse de la razón por la cual se lo elegía.

En el primer taller, las referencias giraron alrededor de valores tradicionales y, de algún modo, previsibles: “trabajo mancomunado”, “responsabilidad”, “bien común”, “solidaridad”, “decencia”. En el segundo taller, el de mayor asistencia entre los realizados hasta aquí, las preferencias se centraron en los “candidatos” que representaban valores relacionados con la honestidad, y cualidades como la formación técnica, el conocimiento barrial y la juventud.[36]

La imagen del Barrio hacia el futuro.

En los tres talleres se solicitó a los asistentes que expresaran por escrito sus aspiraciones y anhelos con respecto al futuro barrial. Además de las expresiones de deseo relacionadas con las mejoras de la calidad de vida y con la afirmación de la solidaridad comunitaria, fue definiéndose, a medida que transcurrieron los talleres, una contradicción entre las posiciones de quienes planteaban un futuro barrial basado en valores de equidad e integración social y quienes reafirmaban la necesidad de recuperar aspectos del Barrio que se habían perdido: participación, seguridad, cultura.

Fue alrededor de la discusión sobre la seguridad, tanto en la formulación de la imagen futura como en la identificación de los problemas actuales, que se comenzó a configurar esta contradicción, la cual está relacionada con la percepción de que Guadalupe ha cambiado su configuración social por la localización de población pobre. Así, se fue planteando un debate que remitía nuevamente a la cuestión de los valores, como definía diversos modos – no siempre coincidentes – de identificar las problemáticas barriales y sus posibles soluciones.

La imagen deseada del Barrio Guadalupe definida por los asistentes a los talleres involucra tanto la recuperación de valores ambientales, como la voluntad de reinserción dentro de la ciudad a partir de la integración social y del aprovechamiento de esos valores, los cuales se relacionan con la identidad barrial y con sus características urbanas. Así, la imagen futura de Guadalupe se conforma no como una simple añoranza del pasado, sino como un deseo de revalorización de aquellos elementos que han distinguido al Barrio: la integración social, los espacios públicos con sus significados sociales, la relación privilegiada con la Laguna, la calidad de vida residencial. Puede afirmarse que en los talleres no surgieron anhelos sobre el Barrio que no mantuvieran el enfoque centrado en el carácter de “lugar de residencia” que ha tenido tradicionalmente dentro de la Ciudad.

La identificación de los problemas barriales.

De acuerdo a la producción de los talleres, Guadalupe es percibido por quienes lo habitan como un espacio contradictorio. Por un lado, continúa manteniendo en gran parte una calidad de vida que lo hace atractivo como locación residencial, así como valores relacionados con la vida comunitaria. Al mismo tiempo, se percibe que ha perdido valores ambientales – la playa, la tranquilidad – y que presenta amenazas concretas, entre las más sentidas, la seguridad.

Esto fue evidente en la formulación de la imagen de los participantes con respecto a la composición socioeconómica actual del Barrio: en un ejercicio específico planteado en el tercer taller,[37] con algunas variantes, la imagen general fue la de un crecimiento de los sectores nuevos pobres y de una representación similar entre los sectores altos y los pobres estructurales. A pesar de que no tiene rigurosidad estadística (la que, por otra parte, no era objeto del ejercicio), esta percepción implica una ruptura con la tradicional imagen de Guadalupe como reducto de los sectores medios y altos de la Ciudad.

Así, tal cual fue planteado, la percepción de algunos problemas – basura, inseguridad – fue directamente relacionada con esta nueva imagen social del Barrio. Sin embargo, también debe registrarse que tanto los grupos que plantearon posturas extremas de estigmatización de la pobreza (“los de aquel barrio son todos delincuentes”), como los que plantearon actitudes de integración, remarcaron que esos problemas son reales.

Entre los problemas identificados que se relacionan con la calidad de vida barrial se destacan dos grupos. Por un lado, los relativos a la infraestructura de servicios públicos y de equipamientos comunitarios, que tienen carencias en varios sectores del Barrio (como también en el resto de la Ciudad). Por otro lado, los que corresponden a espacios y aspectos del Barrio que han sido descuidados y que, incluso, representan un potencial perdido: la degradación de las playas y de los espacios abiertos, el descuido de los circuitos turísticos, la proliferación de basurales, la pérdida de forestación, entre otros.

Otro grupo de problemas fue identificado en relación con las dimensiones institucionales y sociales. Así, en los talleres se hizo énfasis en la dispersión de esfuerzos de las instituciones, en el debilitamiento de los lazos familiares y comunitarios, así como también en la ausencia de renovación de las instituciones barriales (lo cual fue alternativamente adjudicado tanto a las propias dirigencias comunitarias como a la falta de envolvimiento por parte de los vecinos). Con respecto a las cuestiones que se relacionan con las instituciones estatales, se señaló desde la inacción estatal hasta la connivencia policial en la raíz de muchos de los problemas antes mencionados.

Las ideas de acción.

Uno de los roles de la asistencia técnica en la elaboración de ideas de acción fue remarcar la necesidad de definir acciones de transformación concretas antes que acciones de reivindicación o demanda ante las autoridades.

Desde el primer taller, los participantes definieron dos características de las soluciones pensadas para el Barrio: serían provenientes de la comunidad barrial y deberían constituir respuestas institucionales. Así, la primer y más importante acción definida por los participantes de los talleres fue la necesidad de constituir una red que articulara las distintas organizaciones comunitarias que actúan en el Barrio. Se reconoció la fortaleza de la existencia de esta capacidad asociativa, pero también la debilidad de la gran dispersión provocada por su multiplicidad y, eventualmente, su enemistad.

Otras iniciativas formuladas fueron en relación a la recuperación de la relación del Barrio con la Laguna – especialmente de la recuperación de las playas como valor recreativo y turístico – al tratamiento de la basura y a la inseguridad, estos dos problemas definidos como importantes a lo largo de los talleres.

Finalmente, también se propusieron acciones relativas a aspectos educacionales, de salud, y culturales, así como una variedad de propuestas sobre mejoras en la provisión de servicios, en el equipamiento público y en la calidad de los aspectos urbanísticos del Barrio.

Guadalupe Estratégico y la construcción de ciudadanía.

Para reflexionar acerca del aporte de la experiencia de Guadalupe Estratégico a la construcción de ciudadanía, en tanto proceso de planificación participativa, es necesario establecer un marco conceptual de referencia. Se trata de una temática amplia, sobre la que se deberá seguir profundizando, ya que las reflexiones que aquí se exponen no pretenden agotar su problematización.

El siglo XX estuvo signado por la conciencia creciente sobre los derechos ciudadanos de segunda generación: los derechos sociales. “La Ciudadanía social evoca aspectos de las tres grandes tradiciones de la teoría política: las preocupaciones liberales en torno a los derechos y el respeto; las normas comunitarias de solidaridad y responsabilidad compartida y los ideales republicanos de participación en la vida pública a través del uso de bienes y servicios públicos”.[38] Sin embargo, es en el campo político adonde se define el avance o el retroceso del proceso de construcción de la ciudadanía.

Al mismo tiempo, pensar en la ciudadanía lleva a identificar dos nudos temáticos que la atraviesan: por un lado, la pobreza creciente, la exclusión en todas sus manifestaciones, que aparecen como violaciones profundas que obturan el ejercicio cotidiano de los derechos sociales y que afectan al sistema democrático; por otro lado, la progresiva pérdida de legitimidad del Estado y de las instituciones asociadas al mismo.

Guadalupe Estratégico aparece, potencialmente, como una arena posible desde donde construir ciudadanía junto a otras organizaciones de la Sociedad Civil que intervienen en el contexto barrial: vecinales, clubes, organizaciones que surgieron en la crisis de diciembre de 2001. A su vez, este entramado asociativo es heterogéneo, responde a distintas perspectivas ideológicas, con prácticas diferentes. Pero también ha evidenciado su capacidad de nuclearse en torno a tareas o situaciones concretas y puntuales: la seguridad barrial, el proyecto de pre-clasificación de residuos que ha permitido nuclear a un conjunto importante de establecimientos educativos, la construcción de un centro de Salud gerenciado por la Asamblea de Guadalupe, la organización del Centro de auto–evacuados en el que participaron una diversidad importante de organizaciones.

Estas experiencias ponen en relación “los conceptos de cooperación y reciprocidad como dimensiones elementales de un esquema social común… que posibilite entender que no hay salvación de a uno y que la salida de los otros es condición necesaria para la realización personal”.[39] Esto, a su vez, remite al concepto del capital social, útil para esta reflexión.

La cuestión del capital social.

En los últimos años, el concepto de capital social ha tomado relevancia entre analistas, operadores de campo e investigadores, relacionado con el mejoramiento de la eficacia de las políticas sociales, la reducción de la pobreza, y la construcción de poder para producir transformaciones efectivas desde la sociedad civil. En este sentido, se da un variado abanico de definiciones y matices respecto del concepto mismo y de sus aplicaciones.

En un estudio realizado por la CEPAL (2000), donde consta el estado del arte sobre la materia, se concluye que pueden identificarse dos dimensiones o ejes desde los que se puede analizar el concepto de capital social. Por un lado, el capital social como capacidad específica de movilización de ciertos recursos por parte de un grupo, a la que articulan las nociones de liderazgo y construcción de poder desde la sociedad civil.[40] Por otro lado, la dimensión del capital social como la disponibilidad de redes de relaciones sociales; esto involucra a la asociatividad y al carácter horizontal o vertical de las redes (lo que a su vez, remite a una tipología de redes al interior de un grupo o comunidad), a las relaciones entre grupos o comunidades similares, y a las redes de relaciones externas, que dan cuenta del posicionamiento social y del reconocimiento del grupo en el contexto donde opera.

De allí que capital social dé cuenta, entonces, de la capacidad de un grupo de movilizar recursos en beneficio del conjunto, como también de movilizar los recursos asociativos que radican en las distintas redes a las que tienen acceso los miembros del grupo en cuestión.

En este sentido, Guadalupe Estratégico tiene esa capacidad, tanto en relación a movilizar recursos, ya que ha demostrado un protagonismo importante en cuanto a su poder de convocatoria en el tratamiento de temas que responden a necesidades e intereses sentidos por la comunidad (seguridad, preclasificación de residuos, organización del centro para auto–evacuados, presentación del proyecto para la recuperación de Playa Norte, obtención de los terrenos del Vialidad Nacional en comodato), como así también de participar junto a otras organizaciones comunitarias en una estrategia asociativa.

La presencia de Guadalupe Estratégico en los medios de comunicación también ha sido importante, y lo ha puesto a circular entre diversos grupos y sectores sociales. No es raro ver citada la experiencia como Sin embargo, aún queda por construir un aspecto fundamental que hace a la construcción de poder desde la sociedad civil, en términos de tener influencias sobre quienes toman las decisiones políticas, especial y particularmente en relación con el gobierno local.

Recuperando el rol del Estado.

Ahora bien, en el marco de la pérdida de legitimidad del Estado y de sus instituciones, y de su abandono de las responsabilidades básicas que le competen con respecto al colectivo social, la construcción de este poder desde la sociedad, de procesos participativos y de redes sociales puede concebirse erróneamente: siendo funcional a la intención neo–conservadora de reducir la injerencia del Estado – y de la acción política misma – en la esfera económica para la creación de condiciones sociales equitativas; o pretendiendo reemplazar al Estado con la pura actividad de las organizaciones sociales.

En realidad, se trata aquí de construir ciudadanía como poder social en términos de capacidad real de hacer que el Estado recupere los roles redistributivos y compensatorios que abandonó, los roles de representación y resguardo de los intereses colectivos.

Al mismo tiempo, si bien en las últimas décadas se revaloriza la idea de la Sociedad Civil, como actor que participa activamente en el espacio público, ésta resulta una condición necesaria pero no suficiente para generar mecanismos que garanticen la participación ciudadana en la gestión de los procesos asociados, y de articulación público–privado.

Por esto, se considera aquí fundamental la incorporación del Estado local al proceso de Guadalupe Estratégico. Sin embargo, el Gobierno Local presenta en este momento una gran debilidad en términos de gobernabilidad y de representación. Su ausencia en el acompañamiento de estos procesos hace que la decisión política de acompañarlos aparezca como remota ante los actores involucrados, y aumenta el extrañamiento de los mismos con el Estado local.

El problema de la gobernabilidad en Guadalupe Estratégico

La gobernabilidad sobre la ciudad, sobre el espacio urbano, está definida de antemano para el Estado local, y a ello se destinan tanto la jurisdicción legal como el aparato administrativo destinados a la gestión urbana. Esto es así porque, al menos en teoría, el Estado representa el interés del colectivo social. Por lo cual los demás actores que no son el Estado y que quieran incidir sobre el medio urbano deberán construir su gobernabilidad sobre éste.

En el caso de la empresa capitalista, esto está garantizado por el sistema de propiedad privada, empero, sometido a regulaciones y no exento de conflictos en su proceso de realización.

En el caso de las organizaciones de la sociedad civil, los caminos de resolución han llevado a la construcción paulatina de capacidad de gestión en las iniciativas. Esto depende de varios factores, entre los que se destacan la capacidad de generar y organizar los recursos materiales – en especial, económicos y financieros – y humanos, como de sostener acciones en el tiempo. En esto cobra importancia la cuestión de la definición del grupo como conjunto orgánico, lo cual vincula la capacidad organizativa y de acción transformadora del grupo con su identidad. Así, en las organizaciones de la sociedad civil ambos procesos, conformación de la identidad y de la capacidad de gestión, aparecen como íntimamente vinculados a la acción concreta. También ha sido así en la experiencia de Guadalupe Estratégico.

La ausencia del Municipio marca limitaciones concretas a las posibilidades reales de transformación que pueda contener la iniciativa. Si bien se considera fundamental el fortalecimiento de la Sociedad Civil a través de la participación asociativa, la presencia de un Estado local activo que garantice la toma de decisiones políticas se considera imprescindible para llevar adelante procesos de desarrollo sustentable.

Esto está ligado a su vez, a otro aspecto sustantivo de la planificación estratégica participativa, ya que su implementación lleva necesariamente a plantear e instrumentar la construcción de modelos de gestión asociada sobre el espacio urbano donde puedan establecerse con claridad los roles y funciones de los diferentes actores involucrados, y en donde haya instancias de resolución de los conflictos que, sin dudas, existen entre esos actores.

Conclusiones.

Más allá de los aspectos relacionados con los aspectos grupales y comunitarios de Guadalupe Estratégico, la intención del presente trabajo es reflexionar sobre la capacidad de esta experiencia de aportar a la construcción de ciudadanía en el marco de un proceso muy particular de planificación estratégica.

El concepto de campo, tal como fuera elaborado por Pierre Bourdieu, esto es, como el espacio donde se juegan relaciones de fuerza entre posiciones sociales, resulta ilustrativo para replantear el interrogante acerca de en qué medida será posible pensar que Guadalupe Estratégico tendrá la capacidad de garantizar un “quantum” suficiente de fuerza social, o de capital social, que le permita consolidarse en el tiempo como grupo de presión, junto a otras organizaciones que participan en el mismo campo (vecinales, asamblea, manzaneras solidarias, por nombrar algunas).

Este aspecto resulta sustantivo, ya que sobre esta debilidad se ha visualizado la escasa sustentabilidad de las variadas experiencias de procesos de planificación estratégica a las que se hace referencia en la primera parte del presente trabajo.

Por otro lado, la ausencia efectiva del Gobierno Local constituye una gran debilidad y también pone en cuestión la perdurabilidad del proceso analizado en el presente trabajo. Para que la experiencia se desarrolle en forma efectiva, no como una organización más sino respondiendo a las aspiraciones que le dieron origen, se necesita de un Gobierno Local que asuma, responsablemente y como parte de su agenda política, un acompañamiento efectivo en relación a tres aspectos: la asignación de recursos, la generación de canales efectivos de participación social que respete la autonomía en relación a lo público que se desarrolla por fuera de la esfera estatal y los cambios profundos en la estructura político administrativa del Municipio mediante la construcción de nuevos modelos de gestión .

La asignación de recursos por parte del Gobierno Local es un factor decisivo, ya que sin ellos es imposible pensar seriamente en la construcción de un modelo de desarrollo para cualquier sector de la Ciudad que garantice niveles de equidad e inclusión social, y que aporte soluciones a las múltiples demandas sociales. Precisamente hacia eso apuntan las propuestas que los vecinos fueron expresando en los talleres implementados en Guadalupe Estratégico, y deberían ser leídas como demandas sociales por los administradores.

La instrumentación de canales de participación respetando la autonomía, identidad y capacidad de autogobierno, implica superar las relaciones clientelistas, de carácter autoritario y paternalista que tradicionalmente han caracterizado la vinculación entre el Estado y algunas organizaciones de la Sociedad Civil que trabajan en el espacio público de Santa Fe.

El diseño de nuevos modelos de gestión necesita de una fuerte decisión política de generar espacios de articulación Estado–Sociedad Civil, y también de trabajar decididamente por superar prácticas burocráticas y políticas públicas asistencialistas y clientelistas.

En este sentido, la planificación estratégica – como el presupuesto participativo, la descentralización municipal, las consultas públicas o tantas otras variantes métodos de participación social en las cuestiones públicas – continúa siendo una herramienta tan válida o tan inútil como otras, dependiendo de si se le da o no sentido con contenidos sociales y decisiones políticas.

Si en el contexto local no se avizoran algunas señales en esa dirección, seguiremos vaciando de contenido a nuevos espacios públicos y estrategias de participación ciudadana, lo cual constituye un grave perjuicio al ejercicio de los derechos sociales y un atentado al fortalecimiento del sistema democrático.

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posted by proto comuna caballito @ 3:07 p. m.